WŁĄCZENIE DO USTAWY BUDŻETOWEJ

Włączenie do ustawy budżeto­wej planu finansowego którejkolwiek z agencji rządowych powoduje, iż posiada ona dwa plany finansowe — jeden uchwalony przez Sejm w usta­wie budżetowej i drugi — ustalony według zasad określonych w ustawie tworzącej agencję. Praktyka pokazuje, że plany te mogą się istotnie różnić między sobą, a w bieżącym funkcjonowaniu agencji za prawdziwy plan uważany jest ten, który został opracowany i zatwierdzony w trybie właści­wym dla danej agencji. Taka dwoistość planów jest oczywistym zaprze­czeniem przejrzystości. Wymagana szczegółowość planów finansowych agencji rządowych jest identyczna jak dla państwowych funduszy celowych.

PODSTAWOWE POSTANOWIENIA

Po pierwsze, wydatki na realizację programów wieloletnich nie zostały wyłączone spod ogólnych regulacji dotyczących zaciągania zobowiązań, których skutkiem mają być wydatki budżetowe. Oznacza to, że po ustano­wieniu programu wieloletniego można zaciągać zobowiązania nie na całe kwoty objęte programem, lecz tylko na kwoty ujęte w aktualnie realizowa­nym budżecie państwa. Tym samym program wieloletni staje się tylko de­klaracją intencji prowadzenia i finansowania w kolejnych latach dalszych przedsięwzięć objętych tym programem, a nie podstawą wieloletniego pla­nowania w dosłownym znaczeniu.Po drugie, program wieloletni nie daje gwarancji pełnego finansowania programu w całym okresie, w jakim ma on być zrealizowany. Co ciekawe, gwarancje takie — choć niezbyt mocne — wprowadzono w 1998 r. w od­niesieniu do programów wieloletnich uchwalanych i realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Uruchomienie programu wieloletnie­go nie powoduje zatem uznania za obligatoryjne wydatków, które w kolej­nych budżetach powinny być uchwalane, aby program mógł być pomyślnie kontynuowany.

 

KWOTY PRZEKAZYWANE DO BUDŻETU UE

Od 1 maja 2004 r. 75% ceł pobieranych przez polskie służby celne na ze­wnętrznych granicach Unii Europejskiej, a także 75% opłat cukrowych stano­wi dochód budżetu Unii Europejskiej. W budżecie państwa dochody te są jed­nak w całości zaliczane do dochodów budżetu państwa, a kwoty dochodów przekazywanych do budżetu UE traktowane są jak wydatki budżetu państwa.Opłaty cukrowe pobierane są na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/200! z 19 czerwca 2001 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru. Opłaty cu­krowe obejmują opłaty od produkcji cukru i izoglukozy oraz opłaty sankcyjne za naruszenia zasad obowiązujących w UE na rynku cukru, np. za niewywiezienie poza obszar UE nadwyż­ki cukru wyprodukowanego ponad przyznaną kwotę produkcyjną.

PLANY FINANSOWE PAŃSTWOWYCH FUNDUSZY CELOWYCH

Plany finansowe państwo­wych funduszy celowych zamykają się w ustawie budżetowej na rok 2006 kwotą przekraczającą 146,5 mld zł, z czego prawie 100 mld zł stanowią ich dochody własne. Wiele miliardów złotych ujętych jest również w planach odnoszących się do środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.Ograniczenie budżetu państwa do dochodów i wydatków realizowanych przez państwowe jednostki budżetowe nie jest wyłącznie kwestią formalną (plany zamieszczone w ustawie budżetowej można — choć nie jest to pro­ste — skonsolidować), lecz ma swoje istotne konsekwencje. Choć bowiem trudno jest zgodzić się z często powtarzaną opinią, że środki pozabudżeto­we pozostają poza wszelką kontrolą, to niewątpliwie jednostki objęte budże­tem państwa poddane są znacznie ostrzejszym rygorom. Gdy dodamy do te­go omówione w dalszej części tego rodzaju problemy związane z planami finansowymi agencji rządowych, zamieszczonymi w ustawie budżetowej jasne będzie, że polski system budżetowy trudno uznać za przejrzysty.

 

STAN UKSZTAŁTOWANY PRZEZ PRAKTYKĘ

Stan ukształtowany przez praktykę i postanowienia kolejnych ustaw regulujących szczegółowo kwestie związane z treścią ustawy bu­dżetowej i zakresem budżetu państwa odbiega znacznie od modelowej konstrukcji budżetu (zgodnej z klasycznymi założeniami teorii skarbowości), gdyż:po pierwsze — w ustawie budżetowej Sejm uchwala nie tylko bu­dżet państwa, lecz również wiele innych planów finansowych, po­wiązanych (na ogół) z budżetem państwa, ale wyraźnie od niego od­rębnych,po drugie — budżet państwa nie jest planem dochodów i wydat­ków państwa, lecz tylko planem dochodów i wydatków realizowa­nych przez państwowe jednostki budżetowe,po trzecie — nie wszystkie dochody pobierane przez jednostki budżetowe i nie wszystkie wydatki dokonywane przez państwowe jednostki budżetowe są ujmowane w budżecie państwa,po czwarte wreszcie — znacząca część dochodów i wydatków państwa, realizowanych przez instytucje państwowe powołane w ce­lu wykonywania zadań publicznych, nie znajduje odbicia w żadnym z planów finansowych uchwalanych w ustawie budżetowej.

PAŃSTWOWA ROLA DOKUMENTU

Z art. 219 Konstytucji wynika — w pośredni sposób — iż twórcy Kon­stytucji przyznali budżetowi państwa rolę dokumentu (planu) określającego dochody i wydatki państwa, ustalając przy tym stałą nazwę aktu prawnego, jakim budżet państwa ma być uchwalany — „ustawa budżetowa”. Treść art. 219 ust. 1 Konstytucji: „Sejm uchwala budżet państwa w formie ustawy budżetowej” sugeruje przy tym, że budżet państwa jest jedynym elementem treści ustawy budżetowej. Do przedstawionych powyżej wniosków prowadzi łączne odczytanie art. 219 ust. 1 i art. 219 ust. 3 Konstytucji. Skoro „w wyjątkowych przypadkach” dochody i wydatki państwa określać ma ustawa o prowizorium budżetowym, to uważać należy, że z wyłączeniem wyjąt­kowych przypadków rola określenia dochodów i wydatków państwa przypada ustawie budże­towej. której treść stanowi budżet państwa.

PROCEDURA ZAMYKANIA RACHUNKÓW BUDŻETOWYCH

Obowiązująca w Polsce procedura zamykania rachunków budżetowych i rozliczenia wykonania budżetu jest więc skonstruowana wadliwie i niepeł­na. Poprawne rozwiązanie polegałoby — naszym zdaniem — na tym, że:organ wykonujący budżet (Rada Ministrów, zarząd jednostki samo­rządu terytorialnego) dokonuje zamknięcia rachunków budżetowych (ksiąg rachunkowych) i uchwala sprawozdanie z wykonania budżetu,organ stanowiący (a więc ten, który budżet uchwalił — Sejm, sejmik wojewódzki albo rada powiatu lub gminy), po zapoznaniu się z opinia­mi biegłych (lub instytucji specjalnie powołanych do badania ksiąg ra­chunkowych i sprawozdań budżetowych), podejmuje — w takiej samej formie prawnej, w jakiej uchwalał budżet — decyzje o:uznaniu ksiąg za rzetelne lub wskazaniu niezbędnych korekt,uznaniu zgodności sprawozdania z ewidencją księgową lub ko­nieczności dokonania korekt,i na tej podstawie zatwierdza zamknięcie rachunków budżetowych, czy­li zatwierdza sprawozdanie z wykonania budżetu;dopiero po zamknięciu kwestii sprawozdania budżetowego organ stanowiący podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium.Procedura taka w jasny sposób rozdzielałaby kwestie rzetelności ewi­dencji budżetowej od kwestii oceny sposobu wykonania budżetu.

RÓŻNICA W STOSUNKU DO OBECNEJ SYTUACJI

Istotna różnica w stosunku do obecnej sy­tuacji polega jednak na tym, że do 1939 r. Rząd, co prawda, zamykał rachun­ki budżetowe, lecz zatwierdzenie zamknięcia rachunków budżetowych na­leżało już do Sejmu. W obecnej procedurze absolutoryjnej, zamykającej rozliczenie wykona­nia budżetu, nie ma miejsca ani na stwierdzenie rzetelności ewidencji księ­gowej, ani na ocenę zgodności sprawozdania z danymi księgowymi. Zarów­no Sejm, jak i organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego głosują jedynie wniosek w sprawie absolutorium dla organu wykonującego budżet, nie muszą natomiast formalnie zatwierdzać sprawozdania, choć przed głosowaniem nad absolutorium sprawozdania te rozpatrują, co w praktyce oznacza konieczność przeprowadzenia dyskusji, bez podejmo­wania formalnych rozstrzygnięć co do rzetelności sprawozdania.

 

KSIĘGOWA ZAPISY

Jest oczywiste, że księgi rachunkowe (rachunki budżetowe) muszą być — w technicznym rozumieniu tego słowa — zamknięte, zanim Rząd czy zarząd jednostki samorządu terytorialnego przystąpi do sporządzania sprawozdania z wykonania budżetu. Księgowe zapisy dotyczące dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów związanych z długiem publicznym i deficytem bu­dżetowym muszą bowiem być formalną i merytoryczną podstawą tego spra­wozdania. Czym innym jest jednak takie prowizoryczne, techniczne zamknię­cie rachunków, a czym innym — uchwalenie tego zamknięcia przez organ administracji państwowej. Terminologia ta ma jednak długą tradycję. Pojęcie zamknięcia rachun­ków państwowych przez Rząd znane było w polskim prawie finansowym już w okresie międzywojennym.